В самом общем смысле под правом на самоопределение понимают «право народа выбирать свои собственные правовые и политические институты и статус в сообществе наций». При этом в науке международного права по-прежнему остается дискуссионным вопрос относительно того, является ли национальное самоопределение политической концепцией, теоретическим принципом или юридическим правом.
Если одни юристы вообще отрицают юридический характер этого права, то другие, рассматривая его одновременно в качестве юридического принципа и политического постулата, при этом подчеркивают, что это право относится главным образом к колониальным народам. Так, например, в немецкой доктрине международного права юридическая природа права на самоопределение народов подвергается серьезному сомнению, в частности, из-за того, что народ, как правило, не рассматривается в качестве субъекта международного права.
Первоначально право на самоопределение в истории международных отношений рассматривалось в качестве сугубо политического принципа. Так, это право в качестве политического постулата начинает проявляться в ходе Первой мировой войны на фоне стремления целого ряда народов создать независимые государства на развалинах тогдашних империй. В этой связи под конец Первой мировой войны формируются две политико-философские концепции права наций на самоопределение, одна из которых была сформулирована Лениным в 1917 году, а вторая – американским президентом Вудро Вильсоном в 1918 году. Ленинская концепция самоопределения наций носила радикальный характер и предполагала предоставление этого права в полной мере, вплоть до возможности образования собственного государства, всем народам и нациям без исключения. С другой стороны, как был уверен Ленин и большевики, в конечном счете, в результате мировой революции, все нации объединятся в единую мировую республику советов.
Концепция самоопределения наций, предложенная президентом США Вудро Вильсоном, носила либерально-демократический характер, опиралась на «согласии управляемых» и выражала идею, что каждая нация обладает правом самостоятельно выбирать форму своего правления. В доктрине международного права вильсоновскую концепцию самоопределения наций принято называть «внутренним самоопределением». Эта политическая концепция касалась в основном тех наций, которые находились в составе побежденных в Первой мировой войне империй.
Обе концепции самоопределения наций, радикальная ленинская и либеральная вильсоновская, настолько эффективно нейтрализовали друг друга, что в Уставе Лиги Наций 1919 года принцип самоопределения даже не упоминается. Несмотря на это, принцип самоопределения в качестве политического, а не правового принципа, оказал некоторое влияние на межвоенный международный порядок, примером чего является решение Комиссии международных юристов (Commission of International Jurists) 1920 года касательно финско-шведского спора о статусе Аландских островов, в котором говорилось о том, что «… самоопределение наций – в отличие от территориальной целостности – является всего лишь политическим постулатом и в качестве такового должно пониматься и применяться».
В межвоенный период в Германии в кругах западноевропейской социал-демократии также сформировалась концепция самоопределения, одним из авторов которой был Карл Реннер, согласно которой самоопределение народа или нации в рамках многонационального государства может осуществляться путем предоставления данному народу или нации широкой внутренней автономии в этом многонациональном государстве. И хотя эта концепция не получила в тот исторический период широкого признания, тем не менее она оказала большое влияние на современную немецкую науку международного права, которая, по всей видимости, по-прежнему придерживается такого понимания права на самоопределение.
В науке международного права пишется о том, что в первоначальный период своего существования принцип самоопределения, выраженный в Уставе ООН, имел характер lex imperfecta, т.е. в то время он еще не получил полного признания в качестве именно принципа международного права, а его конкретное содержание было неясно даже самим создателям Устава ООН. Так, американский исследователь проблематики прав национальных меньшинств Инис Клауд утверждает, что Устав ООН был создан без учета вопроса о принципе самоопределения, который возникает в связи с рассмотрением проблемы статуса национальных меньшинств, поскольку во время создания этого Устава мир находился под господством концепции национального государства в качестве основной единицы политической организации. Более того, как отмечает другой исследователь – Дженнифер Джексон Прис, в послевоенный период существовало целенаправленное движение в направлении дискредитации идеи самоопределения, понимаемой в этнических категориях. Это было реакцией на неудачный эксперимент Лиги Наций в связи с практикой реализации права наций на самоопределение.
Вот, как Дженнифер Джексон Прис объясняет тот социально-политический контекст, в котором формировался принцип самоопределения: «В результате Второй мировой войны национальное самоопределение – а также сецессии и сепаратизм, которые оно могло спровоцировать – рассматривалось в качестве предполагаемой угрозы для международного порядка. Такие опасения усиливались в виду перспективы распространения деколонизации и создания новых, потенциально слабых, государств в Азии и Африке. В результате Устав Объединенных Наций в надежде избежать противоречий, связанных с меньшинствами, которые бы подорвали систему Объединенных Наций, содержит неясное выражение: «самоопределение народов» в отличие от более знакомого и дискредитированного «национального самоопределения». Статьи 73 и 76 определяют далее такие «народы» в категориях колониальной территории, а не в соответствии с их этническим происхождением. Использование гражданских категорий для оценки претензий на самоопределение было мотивировано стремлением сохранения территориального status quo в колониях,и посредством этого международного мира и безопасности. Эта позиция была особенно выражена и подтверждена в 1960 году в Декларации Объединенных Наций о предоставлении независимости колониальным странам и народам, в которой ясно говорится о том, что «всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций»».
Одним из первых международных документов, раскрывающих содержание права народов на самоопределение, стала Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятая резолюцией 1514 (XV) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1960 года. Согласно этой резолюции, «все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». При этом в данной резолюции особо подчеркивалось, что «всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций», а также то, что «все государства должны строго и добросовестно соблюдать положения Устава Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларации прав человека и настоящей Декларации на основе равенства, невмешательства во внутренние дела всех государств, уважения суверенных прав всех народов и территориальной целостности их государств».
Одним словом, изначально право народа на самоопределение имело сугубо антиколониальную направленность и не должно было нарушать территориальную целостность государств.
В дальнейшем данное право было закреплено в таких международных документах, как Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года и в «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 декабря 1970 года. Кроме того, право на самоопределение нашло выражение и в пактах о правах человека 1966 года, причем также в антиколониальном духе.
По поводу содержания права на самоопределение в Декларации принципов международного права 1970 года выдающийся юрист-международник, член Международного Суда ООН Эдуардо Хименес де Аречага писал: «Очевидно, что ничем не ограниченное толкование принципа самоопределения способствовало бы возникновению сепаратистских движений и выступлениям меньшинств за достижение самостоятельности в различных странах мира и могло бы привести к расчленению существующих государств. Подобная возможность не могла быть допущена такой состоящей из государств международной организацией, как ООН, за исключением совершенно особых случаев».
В 50-е и 60-е годы ХХ века появляются первые попытки воспользоваться правом на самоопределение с целью осуществления сецессии, т.е. отделения от существующего государства. Однако эти попытки встретились с решительным сопротивлением государств-членов ООН. Так, в 1970 году в связи с неудачной попыткой сецессии нигерийской провинции Биафра тогдашний Генеральный секретарь ООН У Тан заявил: «… Объединенные Нации никогда не соглашались, и я не верю, что когда-либо согласятся на существование института сецессии части территории государства-члена».
В 1990-е годы в связи с распадом СССР и СФРЮ международное сообщество столкнулось с усилением сепаратистских движений, стремящихся под лозунгом права на самоопределение к сецессии и образованию своих государств. В результате на постсоветском пространстве и в Европе вспыхнули очаги межэтнических конфликтов, повлекшие за собой многочисленные жертвы. Все это, разумеется, не могло не вызвать обеспокоенность мирового сообщества по поводу слишком широкого толкования права на самоопределение, к которому прибегали сепаратистские движения в ряде стран. Реакцией на это со стороны международного сообщества стало принятие в 2000 году «Декларации тысячелетия ООН» (United Nations Millenium Declaration), в которой ООН упомянуло право народов на самоопределение лишь как право тех народов, которые остаются под колониальным господством и иностранной оккупацией. Тем самым ООН фактически высказалась в пользу антиколониальной и антиоккупационной трактовки принципа самоопределения народов.
Если говорить о современной науке международного права, то в ней явно доминирует мнение, что право народов (наций) на самоопределение не включает в себя право на отделение (сецессию) от существующего государства. Так, известный английский юрист-международник, бывший судья Международного Суда ООН Розалин Хиггинс считает, что правом на самоопределение обладает народ в смысле всего населения данного государства, тогда как национальное меньшинство, проживающее на территории этого государства, таким правом не обладает. Представители французской школы международного права склонны воспринимать право на самоопределение в его узком антиколониальном значении. Как пишут французские юристы-международники, «в современном международном праве все еще не содержится признания законности отделения».
Важно отметить, что большинство представителей современной российской науки международного права трактуют принцип самоопределения в том смысле, что правом на самоопределения обладает народ, понимаемый как все население данного государства. При этом они решительно выступают против сецессии. Так, российский юрист-международник С.В. Черниченко в своем фундаментальном произведении «Теория международного права» отмечает: «Самоопределение наций за счет других национальных групп, образующих с основной (титульной) нацией единый народ – извращение идеи самоопределения и могло бы привести лишь к этническим чисткам, столь резко осуждаемым ООН, и межнациональным конфликтам».
При этом в российской литературе по международному праву подчеркивается, что принцип самоопределения народов «направлен прежде всего против колониализма» и «соответственно главное внимание уделено внешнему аспекту принципа – освобождению от иностранного гнета».
В доктрине международного права по-прежнему ведется дискуссия по поводу того, кто именно – народ или нация – является субъектом права на самоопределение. Причем оба понятия не имеют четкого юридического содержания.
Если одни авторы в контексте права на самоопределение отдают предпочтение термину «нация», поскольку, по их мнению, принцип самоопределения касается всех наций, независимо от их уровня развития и формы политического существования, то другие утверждают, что субъектом права на самоопределение может быть только народ, а не нация.
Профессор Джеймс Саммерс в своей книге «Народы и международное право» предпринял попытку разобраться в таких основных понятиях, связанных с правом на самоопределение, как «народ», «нация», «меньшинство» и «коренной народ». Так, он определяет народ как национальную группу, обладающую определенными национальными характеристиками. В этом значении слово «народ» используется как в обыденной речи, так и в международном праве. Однако, как признает профессор Саммерс, остается открытым вопрос, каковы именно эти национальные характеристики. Вместе с тем, он отмечает и то, что понятие «народ» в праве может быть значительно уже по своему содержанию, нежели это же понятие в обыденной речи.
Понятие «нация», по мнению Саммерса, близко понятию «народ», понимаемому в качестве национальной группы. Поэтому в обыденной речи оба слова часто используются как синонимы. Правовые исследования, считает этот автор, так и не смогли провести четкую границу между понятиями «народ» и «нация». Как народ, так и нация, по его мнению, обладают правом на самоопределение. При этом понятие «нация» может быть шире, нежели понятие «народ», и обозначать также политические институты. Интересно то, что, как пишет Саммерс, если слово «нация» (nation) в английском языке часто употребляется как синоним слова «государство» (state), то слово «государство» редко рассматривается как синонимичное слову «народ».
Что касается понятия «меньшинство» (minority), то, как отмечает Саммерс, в юридической науке не существует общепринятого определения этого понятия. Вместе с тем, между понятиями «народ» и «меньшинство» международное право провело юридическую границу, поскольку меньшинства, в отличие от народов, не обладают правом на самоопределение. Несмотря на отсутствие общепринятого определения меньшинства как такового, меньшинства, по мнению Саммерса, обладают такими характеристиками, как: 1) индивиды, входящие в состав меньшинства, имеют общие этнические или национальные черты и 2) составляют численное меньшинство (не доминирующее меньшинство) в таком политическом образовании, как государство.
Понятие «коренной народ» также не имеет общепринятого определения, а по поводу его содержания ученые по-прежнему ведут споры. В то же время для коренных народов часто характерным является то, что: 1) их представители обладают общими этническими или культурными характеристиками; 2) они исторически связаны с определенной территорией; 3) они оказались в недоминирующей позиции на этой территории под воздействием другого, пришедшего позднее населения.
Как видим, в науке международного права еще не сложилась четкая система ключевых для права на самоопределение понятий, что, скорее, свидетельствует в пользу теории, что это право является не столько юридическим, сколько политическим.
В международном праве отсутствуют также объективные критерии, которые бы позволили отграничить нацию от меньшинства. Этническая группа, которая является менее многочисленной, чем та этническая группа, которая создала данное государство («титульная нация»), не является «нацией многонационального государства», а представляет собой этническое или национальное меньшинство.
В этой связи в литературе международного права можно часто встретить утверждение, что национальное меньшинство не имеет права на самоопределение в виде сецессии, т.е. не имеет права на создание собственного государства, поскольку у него уже имеется свое национальное государство и оно уже тем самым «самоопределилось». Однако, проблемой этого утверждения является то, что национальное меньшинство в принципе не обладает правом на самоопределение и не являются коллективным субъектом международного права.
Международное сообщество столкнулось с проблемой защиты прав национальных меньшинств после окончания Первой мировой войны, что нашло отражение в специальных правовых институтах Лиги Наций, направленных на защиту этих прав.
Вместе с тем, национальные государства в Европе, признавая наличие на их территории национальных меньшинств, не особенно охотно предоставляли им определенные права, поскольку опасались того, что консолидация национальных меньшинств на их территории может привести к росту сепаратистских настроений и, как следствие, угрозе их территориальной целостности.
Как показал опыт, в некоторых случаях под предлогом защиты прав национальных меньшинств может осуществляться аннексия территории государств, где проживают эти меньшинства. А поскольку в Европе на территории многих государств проживали национальные меньшинства, то для того чтобы избежать угрозы сецессии, государства стремились к недопущению признания международной правосубъектности за национальными меньшинствами. В результате национальные меньшинства на сегодня не признаются субъектами международного права, а когда речь идет о правах национальных меньшинств, то имеются в виду права, принадлежащие не национальным меньшинствам как таковым, а их отдельным представителям. Иначе говоря, права национальных меньшинств имеют не коллективный, а индивидуальный характер. Как пишет в этой связи американский юрист-международник Питер Маланчук, «в процессе развития международного права от Второй мировой войны права меньшинств сформулированы как категория прав человека, которые должны осуществляться физическим лицом, принадлежащим к меньшинствам, а не групповые права, свойственные коллективному субъекту как таковому».
Еще Комиссия юристов, созданная Лигой Наций в целях исследования ситуации, связанной с Аландскими островами, пришла к заключению, что «позитивное международное право не признает право национальных групп как таковых на отделение от государства, частью которого они являются, путем простого выражения желания».
Как пишет в этой связи польский автор Мачей Перковский: «В доктрине в целом меньшинствам отказывают в праве на самоопределение, что нашло выражение в докладах специальных докладчиков Подкомитета по вопросам предотвращения дискриминации и защиты меньшинств Комиссии прав человека ООН. Практика государств в отношении меньшинств не дает оснований к включению их к числу субъектов, имеющих право на самоопределение. Как раз наоборот – государства, создавая правовое регулирование самоопределения наций, сформулировали в отношении меньшинств отдельные постановления, содержание которых указывает на то, что в них речь идет об индивидуальных правах человека».
Американский юрист-международник Питер Маланчук, анализируя содержание статьи 27 Пакта о гражданских и политических правах 1966 года, в которой речь идет о правах этнических, языковых и религиозных меньшинств, приходит к заключению, что «меньшинства, по крайней мере в принципе, не обладают правом на отделение (в значении «внешнего» самоопределения)», а «их право ограничивается определенной формой автономии в структуре данного государства (что иногда называется «внутренним» самоопределением)».
Как пишет этот автор: «Подтверждением этого вывода является редакция статьи 27 Пакта о гражданских и политических правах, которая предоставляет меньшинствам не право на отделение, а только ограниченные права «пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Сами по себе меньшинства субъектами международного права не признаются. Даже права в статье 27 сформулированы как индивидуальные права, права членов, которые принадлежат к меньшинствам, а не как коллективное право».
Какие же выводы следуют из вышеприведенного анализа истории и содержания права народов (наций) на самоопределение?
Прежде всего, национальное (этническое) меньшинство, проживающее на территории, не является отдельным народом или нацией, а представляет собой именно национальное меньшинство, обладающее не коллективным правом на самоопределение, а определенными индивидуальными правами.
Во-вторых, в любом случае, даже если признать за таким меньшинством право на самоопределение, то даже тогда это право не включает в себя право на отделение (сецессию) и создание собственного независимого государства.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что, в отличие меньшинства, бесспорным правом на самоопределение обладает народ, имеющий статус коренного народа. Так, Декларация ООН о правах коренных народов 2007 года подтверждает право коренных народов на самоопределение. Обращает на себя внимание, что в этой Декларации говорится о коллективных правах коренных народов, что ставит эти народы на более высокий уровень правовой защиты по сравнению с национальными (этническими) меньшинствами, представители которых, как полагает большинство юристов, обладают не коллективными, а индивидуальными правами.
Статья 3 Декларации коренных народов провозглашает: «Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие».
В статье 4 Декларации говорится: «Коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций».
Важно и то, что статья 46 Декларации вполне определенно предусматривает: «Ничто в настоящей Декларации не может толковаться как подразумевающее какое-либо право любого государства, народа, группы лиц или отдельного лица заниматься любой деятельностью или совершать любые действия в нарушение Устава Организации Объединенных Наций или рассматриваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств».
Как видим, даже когда речь идет о правах коренных народов, включая их право на самоопределение, все равно международное сообщество стремится поставить принцип территориальной целостности и принцип политического единства суверенных государств выше принципа самоопределения.
Александр МЕРЕЖКО, доктор юридических наук, профессор
