Выражение «национально-культурная автономия» стало в России одним из ключевых понятий, используемых в дебатах по этнической тематике. В 1996 г. принят федеральный закон о национально-культурной автономии, этот термин присутствует в ряде других законов и прочих нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней.
Развитие национально-культурных автономий (далее – НКА) называется в качестве одного из основных направлений деятельности государства в «Концепции национальной политики Российской Федерации» 1996 года.
В разных, в основном научных и публицистических текстах, можно встретить понятия, используемые в аналогичных значениях: «культурно-национальная автономия», просто «культурная автономия», «национально-персональная автономия», «экстерриториальная автономия».
Однако почти всегда очень сложно определить, какой смысл вкладывается в понятие «национально-культурная автономия» и в сходные выражения. Что такое НКА? Это принцип внутренней политики государства? Это принцип организации каких-либо структур? Это чье-либо субъективное право? Это организационно-правовая форма юридических лиц? В общем, не вдаваясь в подробности, отмечу, что НКА понимается во всех трех значениях (принципа, права и структуры), причем далеко не всегда между ними проводится четкое различие.
Не очень проясняет дело российское законодательство. Федеральный закон об НКА приводит такое определение (Ст.1): «национально-культурная автономия в Российской Федерации (далее – национально-культурная автономия) – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Принятая в то же время «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» описывает НКА уже как одну из форм «национально-культурного самоопределения народов в Российской Федерации» и как «экстерриториальное общественное формирование». Эффектно и совершенно невразумительно. При этом в разделе V «Концепции», специально посвященном НКА, говорится, что граждане «реализуют свое право … формировать в рамках действующего законодательства ассоциации и другие общественные объединения, способствующие сохранению и развитию культуры, более полному участию национальных групп в общественно-политической жизни страны». А более ранние «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 г. (часть 1 ст. 21 «Основ…») утверждают, что Российская Федерация гарантирует «право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию». Ст. 16 «Основ…» в этой же связи предусматривает, что граждане «имеют право создавать ассоциации, творческие союзы, гильдии или иные культурные объединения в порядке, определяемом законодательством об общественных объединениях».
История принятия российского закона о НКА
В СССР первые предложения как-то реализовать и законодательно закрепить лозунг НКА относятся к концу 80-х гг. При этом с тех пор и до настоящего времени, НКА понимается разными авторами по-разному: для одних это просто этнические общественные объединения, для других – некие централизованные структуры по типу реннеровских «национально-персональных союзов». Как говорилось выше, в России понятие НКА (а точнее, «культурно-национальной автономии») было впервые юридически закреплено в «Основах законодательства о культуре» 1992 г.
Российский законодатель всерьез занялся НКА после избрания первой Государственной Думы первого созыва в декабре 1993 г. Законодательная мысль двигалась в двух направлениях. Один подход сводится к тому, чтобы наделить общественные объединения, созданные по этническому признаку, особым статусом. В принципе, такая операция отнюдь не редкость; в России, например, общественные объединения в зависимости от характера деятельности могут приобретать статус «благотворительных», «молодежных» или «организаций инвалидов», что не зависит от их организационно-правой формы и наделяет их дополнительными правомочиями. Другой подход заключается в выстраивании централизованных структур с признаками институтов публичной власти (бюджетное финансирование, властно-распорядительные полномочия). Два подхода друг другу не противоречат, и в конкретных проектах нередко сочетаются в разных пропорциях.
Итак, краткая хронология событий[8]. Во второй половине 1994 г. проект закона об НКА сочиняется в федеральном Министерстве по делам национальностей и региональной политике. Сотрудники министерства предложили проект «о национально-культурной автономии», но, по сути, замахнулись на написание всеобъемлющего закона о «национальной политике» вообще. В проекте были целые разделы, посвященные образованию, языковой политике и пр. «Автономии» должны были создаваться по инициативе общественных объединений и представлять собой централизованные структуры, руководимые «съездами народов» и их исполнительными органами. В конце года проект был передан для согласования в профильный Комитет Думы по делам национальностей. Комитет формирует собственную рабочую группу, которая основательно переписывает миннацевский законопроект. Проект комитетской рабочей группы назывался проектом закона «о национально-культурных объединениях граждан». Он предусматривал возможность приобретения общественными объединениями статуса «национальных», что влекло за собой некоторые правомочия, связанные с деятельностью, направленной на развития «национального» языка, культуры и образования. Проект ни словом не говорил об «автономии», но в нем предусматривалась возможность создания централизованных структур, возглавляемых «съездами представителей народов». В принципе, проект не добавлял ничего нового к тем правам, которыми пользовались общественные объединения по действовавшему в то время законодательству СССР и которые они получали в соответствии с находившимся в процессе принятия новым законом об общественных объединениях.
13 февраля 1995 г. Комитет предварительно одобрил проект своей рабочей группы о национально-культурных объединениях в качестве основы для дальнейшей работы. В апреле он был официально внесен в Думу от имени группы депутатов – членов Комитета по делам национальностей. В мае Комитет предложил формирование объединенной рабочей группы с включением в нее академических экспертов и представителей Министерства по делам национальностей. Эта группа в полном составе, впрочем, так и не приступила к работе. Слегка доработанный проект два раза – 21 июня и 5 июля 1995 г. вносился на рассмотрение Думы в первом чтении, но оба раза был отклонен без обсуждения. Комитет намеревался вновь внести проект на первое чтение в сентябре или начале октября 1995 г., но 9 октября Правительство РФ официально внесло в Думу проект закона «О национально-культурной автономии». Комитет по делам национальностей принял решение отозвать свой проект и поддержать правительственный. Новый вариант представлял собой слегка сокращенный и доработанный текст, предложенный Министерством по делам национальностей в 1994 г. Проект был быстро принят в первом чтении 22 ноября, во втором (уже Думой Второго созыва) – 24 апреля 1996 г. и в третьем – 22 мая 1996 г., а в июне вступил в силу после одобрения 5 июня Советом Федерации и подписания Президентом. В процессе доработки из проекта исчезли положения о том, что НКА создаются только национальными меньшинствами, о запрете параллельного существования «автономий» одной и той же этнической группы и о возможности создания межрегиональных НКА.
Содержание закона об НКА
Согласно Федеральному закону «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ первых двух редакций, НКА – это разновидность общественных объединений. Закон сформулирован настолько неопределенным образом, что, например, до по последнего времени даже специалисты придерживаются разных взглядов относительно того, является ли НКА отдельной организационно-правовой формой или же связанным с характером деятельности статусом общественных объединений «традиционных» форм (общественная организация, общественное движение, союз или ассоциация юридических лиц и пр.)[11]. Впрочем, поправки 2003 г. внесли в этот вопрос ясность: теперь это вид общественного объединения, существующего в форме общественной организации.
Закон до 2003 г. не содержал никаких ограничений относительно того, от имени каких этнических групп могут создаваться НКА[12]. Ныне НКА могут образовывать только группы «в состоянии национального меньшинства», причем законодательство никак не определяет ни что такое «меньшинство», ни каковы признаки этой «ситуации». Считается ли «меньшинством» «титульная национальность» в какой-нибудь российской республике, например, марийцы в Республике Марий Эл? Наоборот, можно ли относить к меньшинству этническую группу, составляющую численное большинство в населении региона, но не являющуюся «титульной» (например, русских в той же Марий Эл)? На начало 2004 г. федеральное Министерство юстиции в этом вопросе еще не определилось.
По территориальной сфере деятельности различаются местные, региональные и федеральные НКА. До ноября 2003 г. порядок создания «автономий» был таков. «Национальные общественные объединения» (по смыслу статьи закона – два и более) имеют право на учреждение НКА местного уровня, местные НКА «граждан, относящих себя к определенной этнической общности» могут учреждать региональные НКА, а региональные — федеральную НКА. В настоящее время, как упоминалось выше, местную НКА может учредить сход граждан; наряду с гражданами НКА могут создавать и общественные объединения, то теперь только зарегистрированные. При этом местная НКА при отсутствии региональных НКА соответствующей этнической группы могла приобретать статус региональной, соответственно региональная – федеральной; в ноябре 2003 г. эта возможность была утрачена. С другой стороны, теоретически ничто не мешает федеральной НКА создавать свои структурные подразделения в регионах, а региональной – в муниципальных образованиях, но только в форме филиалов и представительств, а не отделений или НКА со статусом юридического лица.
Закон предусматривает две основные функции НКА: консультирование органов власти и государственных учреждений по вопросам, связанным с развитием языков, образования и культур. Нормы закона, касающиеся участия НКА в образовательной деятельности, создания СМИ, развития языков, являются декларативными и в основном дублируют положения других федеральных законов.
Положения закона, посвященные роли государства, сформулированы двусмысленно, посредством использования глаголов настоящего времени в изъявительном наклонении: государство предоставляет, государство проводит консультации. Непонятно, закон обязывает государство что-то делать или дозволяет ему это.
Согласно Закону об НКА, «финансовые средства предоставляются национально-культурным автономиям для финансирования общественно значимых программ национально-культурного развития, для осуществления мероприятий в области культуры, образования и благотворительных мероприятий» (ч.3 ст.16); федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывают национально-культурным автономиям финансовую поддержку … при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия» (ч.1 ст.20). Кроме того, НКА могут пользоваться льготами по аренде помещений, им может предоставляться государственное и муниципальное имущество, а также возможность публикации своих материалов в государственных и муниципальных СМИ.
Закон об НКА, однако, не определяет уполномоченные органы, механизмы выделения и распределения, так же как и критерии установления объемов выделяемых ресурсов, то есть не предусматривает конкретных обязательств государства. Следует также отметить, что предусмотренный законом механизм государственной поддержки заведомо допускает финансирование только краткосрочных проектов и едва ли может быть основой поддержания учреждений образования и культуры.
Что нового дает закон об НКА по сравнению с прочим законодательством? В общем и целом – ничего.
Для сравнения — Федеральный закон «Об общественных объединениях»[13] предусматривает следующие виды поддержки общественных объединений со стороны государства (ч.2 ст.17): целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социальный заказ на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе. Ч.3 ст.17
Федерального закона «Об общественных объединениях» также предусматривает возможность предоставления общественным объединениям налоговых льгот и консультаций органов власти с общественными объединениями.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[14] предусматривает следующие виды государственной поддержки некоммерческих организаций (Ч.1 ст.31): предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Закон об НКА как частный закон имеет большую силу по сравнению с общим, и возможности НКА по части получения государственной поддержки оказываются отчасти ограниченными по сравнению с другими некоммерческим организациями. Можно говорить о том, что НКА предъявляется больший объем процедурных требований, чем «просто» неправительственным некоммерческим организациям. Прежде всего, до последнего времени НКА могли создаваться только общественными объединениями. Естественно, возникает вопрос, почему такое право не было дано физическим лицам. Непонятно, почему учредителями НКА не могут быть неправительственные некоммерческие организации, не являющиеся общественными объединениями; между тем, в России в настоящее время общественной активность постепенно перетекает в автономные некоммерческие организации и некоммерческие партнерства.
Для создания федеральной НКА требуется пройти через четыре очень и очень трудоемкие организационные стадии («национальные» общественные объединения – местные НКА – региональные НКА – федеральная НКА). В особо глупом положении оказываются этнические общественные объединения регионального и более высокого уровня, если им вдруг захочется сформировать НКА: придется сначала бессмысленно тратить время и силы на учреждение местных автономий. Наконец, для создания НКА требуется предварительно, не менее чем за три месяца до учредительной конференции (с ноября 2003 г. – за опубликовать сообщение о предстоящем мероприятии в средствах массовой информации или иным способом. Ко всем другим некоммерческим организациям такое требование не предъявляется.
При этом из Закона об НКА не следует, что НКА пользуются большим объемом прав по сравнению с другими некоммерческими организациями. Закон об НКА также не конкретизирует и не дополняет общие возможности, предусматриваемые законодательством для «простых» неправительственных некоммерческих организаций.
Таким образом, по закону, у НКА есть два явных преимущества перед прочими неправительственными организациями: государственные СМИ могут бесплатно размещать их материалы, и при органах исполнительной власти могут создаваться консультативные советы по делам НКА. Забегая вперед, можно сказать, что эти нормы закона на деле не трактуются как обязывающие и практически не реализуются. В остальном же НКА проигрывают «просто» некоммерческим организациям или находятся с ними формально в равных условиях.
Возможно, законодатели исходили из того, что НКА должны пользоваться преимуществами в получении государственной поддержки при реализации конкретных проектов в области языка, культуры и образования. Однако, общественная значимость конкретного проекта не зависит от организационно-правовой формы некоммерческой организации, следовательно, предпочтения, оказываемые НКА (если таковые будут иметь место), можно оценивать, как необоснованные, то есть дискриминационные.
Вообще, те, кто принимал закон, явно не потрудились хотя бы текстуально согласовать проект с уже принятыми к тому времени частью 1 Гражданского кодекса РФ (1994), Федеральными законами «Об общественных объединениях» (1995) и «О некоммерческих организациях» (1996). В законе об НКА немало просто несуразностей. Например, Закон определяет НКА как общественное объединение «граждан Российской Федерации» (ст.1). Между тем, НКА до последнего времени учреждались общественными объединениями, кроме того, по сложившейся практике, многие НКА не имеют индивидуального членства. Интересно, что законодательство РФ не устанавливает ограничений на членство и участие в общественных объединениях (за исключением политических партий) по признаку гражданства.
Закон в редакциях 1996 – 2003 гг. содержал понятие «национального общественного объединения» (ч.2 ст.6), которое никак не определяется ни в самом законе, ни в ином действующем законодательстве. В сочетании с понятием «общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности» это может интерпретироваться как общественное объединение, представляющее интересы граждан одной и только одной этнической общности. Между тем, в большинстве регионов РФ около 1/5 общественных объединений, декларирующих защиту этнических интересов, выступают от имени нескольких, как правило, родственных по языку и культуре этнических групп. Подобная неопределенность могла приводить (и на деле приводила) к необоснованному ущемлению прав и интересов подобных общественных объединений при создании ими НКА. Регистрирующие органы в целом толковали закон благоприятным для «многонациональных» общественных объединений образом, так, в стране был создан и зарегистрирован ряд дагестанских, татаро-башкирских, «тюркских», «славянских» и даже югославских НКА. Теперь все они подпадают под ликвидацию или переучреждение в мононациональные.
К концу 2003 г. в стране было зарегистрировано 15 федеральных НКА. НКА созданы в большинстве регионов страны; общее число региональных НКА к концу 2001 г. достигло сотни, а местных – превысило 200. Среди них есть НКА одной и той же этнической группы, существующие параллельно, а именно, иногда местные НКА не входят в состав региональных, а региональные — в состав федеральной НКА соответствующей национальности. В принципе, закон не запрещает одновременное существование НКА одной национальности и с одинаковой территориальной сферой деятельности на одной территории (например, двух региональных немецких НКА в одном крае или области), если только они носят разные названия.
Положения Закона об НКА, касающиеся предоставления НКА государственной поддержки и создания консультативных структур с участием НКА, как говорилось выше, допускают двоякое толкование. На практике они интерпретируются органами государственной власти как управомачивающие, а не обязывающие нормы. Иными словами, НКА получают якобы причитающиеся им блага нерегулярно и в очень ограниченном объеме. При этом органы власти совершенно справедливо почти не проводят различия между НКА и всеми другими общественными объединениями, созданными по этническому признаку. НКА и прочие этнические общественные объединения получают на отдельные программы и мероприятия финансирование в рамках некоторых федеральных и региональных целевых программ.
А вот каков масштаб поддержки на региональном уровне[15]. Например, в Иркутской области в 2002 г. из областного бюджета по статье «национальная политика» было израсходовано 1777,4 тыс. рублей (примерно 57 тыс. долл.) на 63 мероприятия, из них 8 были мероприятиями четырех местных НКА. В Калининградской области в 2002 г. все национально-культурные общества, включая НКА, получили 387835 руб., или примерно 12,5 тыс. долл. Больше всего на «национальную политику» (включая поддержку НКО) выделяется средств в Тюменской области – 22770 тыс. руб. (735 тыс. долл.) в 2002 г. В Ульяновской области поступили проще – предусмотрели в бюджете расходы на НКА в размере 210 тыс. руб. (6,8 тыс. долл.) и поделили их поровну между тремя региональными автономиями. В большинстве же регионов этнические организации, в том числе НКА, никакого государственного финансирования не получают вообще. Иными словами, действующие НКА финансовой поддержки государства практически не имеют, не говоря уже о том, чтобы эта поддержка носила систематический характер.
Консультативные структуры по делам НКА в большинстве регионов так и не были сформированы. Советы по делам только НКА (как предусмотрено законом) созданы только в Республике Коми и Ульяновской области; в Тверской и Тюменской областях консультативные советы при главах администраций регионов именуются «по делам НКА и национально-культурных объединений». В прочих регионах есть либо консультативные органы по «национальным вопросам», либо консультативных структуры общего характера при органах государственной власти и местного самоуправления. НКА, как правило, представлены там вместе и наравне с прочими общественными объединениями.
Наблюдая все это, можно лишь удивленно спросить: зачем нужна была вся эта затея с законом об НКА? Все те задачи, ради которых создаются НКА, с успехом можно решать посредством «обычных» общественных объединений, даже не наделяя их каким-либо «этническим» статусом. Имеющиеся протоколы и стенограммы думских заседаний, а также последующие публикации ясного ответа на этот вопрос не дают. Можно лишь строить более или менее достоверные предположения.
Первое из них заключается в том, что государству очень хотелось использовать такой яркий слоган, как автономия, в рекламных целях – чтобы всегда можно было встать в позу и заявить об уникальном опыте и небывалых достижениях российской «национальной политики». Судя по поведению официальных российских делегаций на разных международных встречах, такой расчет имел место. И он, безусловно, оправдался – и российская, и зарубежная публика легко покупается на яркую этикетку.
Другой побудительный мотив можно описать следующим образом. Почти во всех официальных и неофициальных выступлениях и публикациях, затрагивающих тему НКА, звучит такой рефрен – надо в той или иной степени переходить от территориальных автономий, образованных по этническому признаку, к нетерриториальным. Люди, воспитанные на марксистко-ленинской теории «национального вопроса», вдруг с некоторых пор с удивлением открыли для себя, что этническая государственность и территориальная автономия – не единственный способ решения оного «вопроса» и что существование учреждений, занимающихся культурой и образованием, не зависит от того, поделена ли территория между этническими группами. Так что общее увлечение НКА отчасти можно списать на повышенную возбудимость неофитов. Более того, сыграл роль и обычный испуг. Власти и публика в целом, внезапно прозрев, обнаружили еще в начале 90-х годов, что лозунги этнической государственности способны вызвать общественное недовольство и конфликты и вообще угрожать правопорядку. Возникла острая потребность в какой-то идеологической или хотя бы риторической альтернативе традиционной идее отписывания территорий этническим группам. Даже в самом законе об НКА для непонятливых записано следующее (ст.4): «Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение».
Перспективы нетерриториального самоуправления
Не будет преувеличением назвать российский закон об НКА большим надувательством. Если смотреть шире — нет резона называть автономиями ни общественные объединения, ни частные школы для меньшинств, ни государственные учреждения, сословное же деление по образцу, предложенному австромарксистами, и в истории, и в современности представляет собой редкую экзотику[17]. Выражение «национально-культурная автономия» есть категория практики, иными словами, политический лозунг, наполняемый разным смыслом в зависимости от потребностей тех, кто его использует.
Значит ли все это, что понятие НКА не имеет перспектив в качестве описательной или аналитической категории? Вытекает ли из всего изложенного, что использование понятия нетерриториальной автономии и аналогичных терминов не имеет смысла? Думается, что все-таки понятию нетерриториальной автономии можно подобрать некоторое самостоятельное значение.
Приходится принимать в расчет то, что и в социологическом, и правовом смысле не всегда возможно четко отделить корпоративные нормы от правовых. В принципе, нет также жесткой и четкой границы между публичной и корпоративной властью. Даже в недавней истории и современности можно найти не так уж мало смешанных, промежуточных и переходных форм. Просто наугад можно назвать сословное деление, идею корпоративного государства, разделение по религиозному и этническому принципам органов колониального управления, роль партий, профсоюзов и прочих общественных организаций в странах «реального социализма» и многое другое.
Где-то здесь, на стыке публичного и корпоративного, и можно искать интерпретации, которые имеют хоть какой-то практически значимый смысл. Предположим, что слово «автономия» при рассмотрении интересующего нас вопроса относится к области публичного, а не частного интереса. Очень перспективным выглядит подход, предложенный Борисом Цилевичем. По его мнению, об автономии каких-либо структур имеет смысл говорить только при наличии двух признаков – 1) самоуправления и 2) особого механизма распределения ресурсов[18]. Предположим, что некоторые задачи – например, поддержание культурных и образовательных институтов меньшинств, выражение и представительство этнических групповых потребностей – являются предметом публичного интереса и решаются силами и на средства всего общества. Самоуправляемые части общественной системы, решающей эти задачи, можно выделить в отдельный класс и для обозначения ввести отдельную категорию, например, «нетерриториальная автономия».
Исходя из этого, нетерриториальные этнические автономии можно определять следующим образом. Это общественные институты, которые 1) являются самоуправляемыми, 2) не являются органами территориального государственного управления или местного самоуправления, 3) созданы по этническому или сходному с ним признаку в любом значении этого понятия (членства, участия, уставных целей, функций), 4) на регулярной основе получают ресурсы или/и властно-распорядительные полномочия публичной власти. Разумеется, под это определение могут подпадать самые разные организационно-правовые формы: от неправительственных организаций, получающих бюджетное финансирование до сословных корпораций по типу предложенных К.Реннером и О.Бауэром.
Стоит принять в расчет некоторые простые соображения. В полиэтничном обществе разные языки имеют разный объем социальных функций, следовательно, представляют разную ценность как социальный ресурс. Спрос на относительно «слабые» языки и на услуги культурных и образовательных институтов, использующих эти языки, оказывается потенциально нестабильным и плохо предсказуемым, поскольку попадает в зависимость от множества переменных и не всегда «рыночных» факторов: числа носителей языка, характера расселения, их идеологической мотивации. Необходима гибкая система реагирования на этот спрос. Для этой цели лучше подходят самоуправляемые структуры неправительственного сектора. Вместе с тем, по крайней мере в бывших социалистических странах гражданское общество не располагает ресурсами достаточными для поддержания культурных и образовательных институтов меньшинств[19].
Важнее даже другое – ставка в поддержании культуры и образования меньшинств исключительно на частные школы и прочие учреждения означало нарушение принципа социальной справедливости. Все платят в одинаковом размере налоги, а выбор языка общения, творчества и образования является (во всяком случае в России) конституционным правом. Действительно, оптимальным представляется соединение общественной инициативы с публичной поддержкой. На границе публичного и неправительственного некоммерческого сектора можно найти разные формы этого взаимодействия, что есть предмет отдельного разговора. Это могут быть учреждения, созданные совместно государством и неправительственными организациями[20], это могут быть самоуправляемые государственные учреждения, могут быть бюджетные неправительственные организации и пр. Эти структуры могут быть основаны или не основаны на индивидуальном членстве или участии, они могут обслуживать своих благополучателей по клубному принципу или на основе, аналогичной публичной оферте. Взаимодействием публичного и некоммерческого сектора в принципе решается еще одна задача – создается дополнительная гарантия для этнического меньшинства от попыток сократить поддержку его культурных и образовательных институтов. Разумеется, все это имеет смысл при нескольких условиях: твердой законодательной основе, регулярном характере бюджетной поддержки и наличии прозрачного механизма выделения и распределения ресурсов.
Стоит ли ожидать, что эти структуры обязательно должны охватывать всю соответствующую этническую группу, быть централизованными и быть основанными на индивидуальном членстве или участии (по типу реннеровских «национально-персональных союзов»)? Опыт России, да и мировой опыт показывает, что не обязательно. В теории, создать такие корпорации можно. Если государство выберет какую-либо общественную структуру в качестве единственного «представителя» этнической группы и будет только ей выделять ресурсы, то эта структура с большой долей вероятности получит монопольное положение. Гарантий, что централизованная организация-монополист будет эффективной, даже более эффективной, чем государство, разумеется, никто не даст. А потенциальные риски можно перечислить достаточно уверенно: укрепление межэтнических границ, предоставление властных ресурсов этническим активистам, укрепление в общественном сознании этноцентристских представлений. Впрочем, абстрактный разговор о таких перспективах едва ли имеет большой смысл.
Александр ОСИПОВ
