Этнический состав населения любой страны оказывает влияние на выбор конкретных конституционно-правовых форм управления культурным многообразием. Страны, население которых отличается сложной этнической (и шире – этнолингвистической и этноконфессиональной) структурой, можно условно разделить на две категории. К первой отнесем те, где все этнические группы проживают дисперсно, не будучи связанными с тем или иным регионом. Обычно одна из таких групп составляет большинство населения, в то время как остальные находятся в положении национальных меньшинств, «разбросанных» по территории страны. Во вторую категорию входят государства, в которых какая-либо этническая, языковая или этноконфессиональная группа (не вдаваясь в терминологические уточнения, для краткости в данной статье будем использовать термин «этническая группа») проживает концентрированно в определенной местности, образуя значительную часть или даже большинство ее населения.
Во втором случае речь идет об этнотерриториальной фрагментации, выступающей одним из проявлений полиэтничности. Этническое многообразие приобретает в такой ситуации территориальное измерение, а территориальное устройство государства служит одним из инструментов управления этническим и культурным многообразием. В качестве примеров стран, имеющих признаки этнотерриториальной фрагментации, обычно называют Бельгию, Индию, Испанию, Канаду, Швейцарию, хотя этот список при более детальном анализе оказывается довольно большим. Концентрированно проживающие этнические общности встречаются за редкими исключениями практически во всех странах.
Главная особенность рассматриваемого типа государств состоит в том, что совпадение их внутренних географических границ с линиями этнокультурных различий может способствовать формированию глубоких этнополитических расколов и, приобретая политизированный характер, провоцировать сепаратизм и межэтнические конфликты. Такие расколы обусловливают возникновение феномена, обозначаемого в западной политической науке термином «разделенное общество» (divided society). Основным признаком разделенного общества является то, что различия между группами, образующими данное общество, приобретают политическую окраску и служат маркерами политической идентичности и основой для политической мобилизации. Названные особенности связаны с проявлениями свойств идентичности.
Когда этническая группа концентрированно проживает в определенном географическом районе, являющемся частью территории государства, этническая идентичность срастается с территориальной (региональной) идентичностью: «малая родина» обычно рассматривается представителями данной группы в терминах принадлежности, т. е. как территория, которой «владеет» эта группа (безотносительно того, поддерживается ли такой подход конституцией и законодательством государства).
Остальные же народы на этой территории считаются «чужаками», а иногда даже «врагами» и «оккупантами». Территория, таким образом, выступает не просто географическим пространством проживания этнической общности, она наполняется символическим смыслом и становится атрибутом национальной и культурной самоидентификации наряду с языком и религией. Придание данной территории еще и политического значения, ее восприятие как пространства социальной организации именно данного (и никакого другого) этноса приводит к политизации этничности, выражающейся в переоценке любых проблем социального, экономического, культурного характера в терминах «мы» против «них», появлении регионального этнонационализма и росте сепаратистских настроений.
Саму по себе этнотерриториальную фрагментацию все же не следует рассматривать как непосредственную причину межэтнических конфликтов и источник сепаратизма (а такие интерпретации периодически встречаются в русскоязычной научной литературе). Скорее, она служит одним из условий, которое (в сочетании с определенными факторами) может способствовать возникновению негативных последствий. Поэтому одной из главных задач, стоящих перед фрагментированными в этническом отношении государствами является выбор таких конституционно-правовых форм территориального устройства, которые способствовали бы снижению конфликтного потенциала общества и нивелированию центробежных тенденций.
В мировой конституционной практике сложилось два основных подхода к организации территориального устройства государства в условиях этнотерриториальной фрагментации. Во-первых, государственная территория может быть организована так, чтобы каждая этническая группа была распределена по нескольким территориальным единицам, ни в одной из них не образуя устойчивого большинства. Считается, что тем самым этнические общности лишаются оснований предъявлять политические притязания в отношении «своих» территорий, что позволяет эффективно противодействовать этническому сепаратизму. Во-вторых, внутренние границы, напротив, могут проводиться таким образом, чтобы они в целом совпадали с границами территорий расселения этнических или языковых общностей. При этом «этническим» регионам могут предоставляться права самоуправления (автономии).
Международные документы, принятые в последние десятилетия, демонстрируют весьма благосклонное отношение ко второму подходу. Например, в подготовленном Рабочей группой ООН по меньшинствам в 2005 г. Комментарии к Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2), отмечается, что «лица, компактно проживающие на какой-либо части территории соответствующего государства, в отличие от лиц, проживающих некомпактно, могут рассчитывать на осуществление прав, касающихся использования языка и наименования улиц и мест, а также в некоторых случаях — на автономию в определенных масштабах». В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. подчеркивается необходимость действий государств по созданию «надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям… меньшинств». Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) в одном из докладов (CDL-MIN(1994)001rev2) пришла к выводу, что «федерализм, или подлинный регионализм, без сомнения, является системой, позволяющей меньшинствам приобретать определенную степень автономии внутри существующей структуры государства».
Первый подход к территориальной организации характерен для старых иммигрантских государств, таких как США, Австралия, Мексика или Бразилия. Например, территориальная и языковая политика США построена на непринятии возможности существования штатов, где население по большей части говорило бы на каком-либо другом языке помимо английского (хотя статус данного языка в качестве официального не закреплен ни в Конституции США, ни в законодательстве).
Напротив, во многих европейских странах, а также государствах, конституционное развитие которых началось во второй половине XX в., используется второй подход. К примеру, ст. 2 Конституции Испании гарантирует национальностям и районам их проживания право на автономию.
На Западе интерес к территориальным инструментам управления этническим многообразием усилился в 1960-1970-х гг. с появлением работ американских политологов А. Лейпхарта (Lijphart) и Д. Горовица (Horowitz), посвященных проблемам демократии в «разделенных» (в терминологии А. Лейпхарта «многосоставных» — plural) обществах. Основной вопрос, которым задавались данные авторы, состоял в том, как примирить интересы различных групп (сегментов), составляющих разделенное общество, и обеспечить их аккомодацию (accommodation), или встраивание, в политическую систему.
А. Лейпхарт предложил оригинальную концепцию «консоциональной» (conso-ciational) (в российских переводах также «сообщественной») демократии в качестве альтернативы классической демократии как «власти большинства». Последняя, по его мнению, неприемлема для обществ, разделенных на сегменты. В основе данной концепции лежит принцип распределения власти (power-sharing), согласно которому власть в многосоставном обществе должна осуществляться «большой коалицией» (grand coalition), состоящей из представителей входящих в его состав сегментов (групп) и формируемой на основе их пропорционального представительства (proportional representation). При этом каждый сегмент в «разделенном» обществе должен обладать автономией в решении внутренних вопросов и правом вето на решения, принимаемые «большой коалицией». Соответственно, если образующие общество сегменты (в частности, этнические группы) территориально обособлены, то оптимальным способом «встроить» их в политическую систему страны является федерализм. В основе которого лежит, с одной стороны, автономия территориальных единиц (сегментов) в решении внутренних вопросов, а с другой — их участие в осуществлении общегосударственных функций (в частности, посредством представительства их интересов в верхней палате федерального парламента). В более поздней литературе по теории федерализма отмечается, что демократический консенсус, достигаемый путем использования различных инструментов консоциональной демократии, одно из важнейших условий существования «мультинациональных» федераций, таких как Канада, Бельгия или Индия.
Примером государства, в Конституции которого можно обнаружить черты консо-циональной демократии, выступает Бельгия. Статьи 2 и 3 Конституции в качестве субъектов Бельгийской федерации называют три образованных по лингвистическому признаку сообщества (Французское сообщество, Фламандское сообщество и Германоязычное сообщество) и три региона (Фламандский, Валлонский и Брюссельский).
Переход Бельгии, неоднородной по этнолингвистическому составу населения, от унитарной формы государственного устройства к федеративному, был вызван давно назревшей острой проблемой урегулирования отношений между нидерландоязычной Фландрией и франкоязычной Валлонией прежде всего в языковой сфере и в области культуры. Фламандцы требовали установления равенства использования языков (по Закону от 19 сентября 1831 г., действовавшему вплоть до принятия 18 апреля 1998 г. нового закона, французский язык по сути оставался единственным государственным языком в Бельгии, двуязычие в ряде сфер было введено несколькими законами, принятыми в 70-80-х гг. XIX в.), а также активно выступали за развитие национальной фламандской культуры.
Большое значение в решении этнолингвистической проблемы имел «компромисс бельгийцев» (валлонов и фламандцев), на котором между представителями обеих сторон было достигнуто согласие о том, что обучение, делопроизводство, судопроизводство должны вестись в Валлонии на французском языке, а во Фландрии — на нидерландском, в связи с чем в 1930-х гг. был принят ряд законов, регулировавших использование языков в соответствующих сферах.
Впоследствии в составе территории Бельгии были созданы культурно -лингвистические структуры (лингвистические районы): район французского языка, район нидерландского языка, район немецкого языка и двуязычный район Брюссель -столица. В Конституцию страны была включена ст. 3bis, закрепившая их статус. Необходимость расширения прав регионов в области национальной культуры была отражена в ст. 3ter Конституции Бельгии. Затем было образовано три культурных сообщества: французское, фламандское и немецкоязычное, преобразованные впоследствии в соответствующие субъекты Бельгийской федерации (в настоящее время их статус закреплен в ст. 2 Конституции). Бельгийские авторы, отмечая сложность структуры созданной федерации, подчеркивают, что она отражает «волю политического и лингвистического компромисса», который был необходим для урегулирования фламандско-валлонских отношений, ибо вся история Бельгии «отмечена вехами межобщинных конфликтов».
Этнолингвистический фактор нашел отражение в организации и деятельности высших органов власти Бельгии. Так, согласно ч. 1 ст. 43 Конституции «в случаях, определенных Конституцией, избранные члены каждой палаты установленным законом способом распределяются на французскую лингвистическую группу и на нидерландскую лингвистическую группу». Например, в верхнюю палату Парламента — Сенат — входят 29 франкоязычных сенаторов, 41 нидерландоязычный и один германоязычный. Причем в соответствии с процедурой, установленной ст. 54 Конституции, французская или нидерландская лингвистическая группа в любой из палат Парламента может принять квалифицированным большинством резолюцию, объявляющую тот или иной законопроект «способным нанести серьезный ущерб отношениям между сообществами» (это своего рода возможность выражения сегментом права вето согласно концепции А. Лейпхарта). В этом случае парламентская процедура приостанавливается, а Совет министров в 30-дневный срок должен представить заключение на такой законопроект и при необходимости внести в него изменения.
Равное представительство от лингвистических групп требуется в Совете министров (ст. 99 Конституции), где из 15 министров должно быть семь франкоязычных и семь нидерландоязычных (оставшееся место, не входящее в лингвистические квоты, — для главы правительства). Аналогичные правила равного представительства от лингвистических групп действуют при формировании Конституционного суда Бельгии, состоящего из 12 судей, включая двух председателей: по шесть судей от каждой из групп. При рассмотрении дела Судом в составе семи судей должно быть соответственно по три представителя от каждой группы и председатель.
Критики данного подхода, предполагающего необходимость учета этнического фактора в структурировании государственной территории и формировании органов власти, полагают, что территориальная аккомодация этнических групп способна еще больше усилить и институционально «заморозить» раскол между ними. Многие российские исследователи, став в 1990-е гг. свидетелями усиливавшегося этно-регионального сепаратизма в «национальных» регионах России, выступали против влияния этнического фактора на территориальное устройство государства, особо критикуя модель так называемого этнического (или национального) федерализма. И. А. Конюхова, в частности, писала: «К сожалению, национальный фактор [в государственном устройстве] оказывает разрушающее воздействие на государственность, влияет на рост национализма» Очевидно, что все эти авторы ориентируются на американскую модель федерализма как на своего рода идеал и образец для подражания. В американском федерализме, как уже отмечалось, воплощен первый подход к организации государственной территории (который действительно не приемлет существования «этнических» политико-территориальных единиц). Однако в современных условиях такая модель может быть реализована далеко не всегда, а попытки «деэтнизации» региональной политики (например, посредством этнического джерримендеринга, направленного на «растворение» этнических меньшинств среди более многочисленных этнических общностей или их «размазывание» по территориям нескольких регионов) могут привести к углублению существующих расколов в обществе.
Например, когда в 1961 г. в Италии после того, как было принято решение об объединении германоязычного Южного Тироля на севере страны с соседней провинцией Тренто с преобладающим италоязычным населением. Ответом на «итальянизацию» Южного Тироля стали массовые беспорядки, в том числе события, известные как «огненная ночь».
Таким образом, далеко не всегда государство может позволить себе произвольное обращение с национальными меньшинствами и населяемыми ими территориями. Новейшая история свидетельствует в пользу того, что этнотерриториальная фрагментация государства во многих случаях диктует необходимость не «растворения» этнических групп среди других политических общностей (это может восприниматься национальными меньшинствами как угроза существованию), а, наоборот, их территориальной аккомодации. Это связано с ростом национального самосознания многих этносов, «бумом локальных идентичностей». выражающимся в требованиях определения юридического статуса территорий, на которых проживают те или иные этнические группы. У. Кимлика отмечает, что тенденция к так называемому муль-тинациональному федерализму — модели территориального устройства, при которой «национальные меньшинства объединяются в государстве на федеративных началах через какую-то форму территориальной автономии», — довольно распространена на Западе.
И. В. Лексин констатирует, что «предоставление автономии является не корнем межнациональных проблем, а ответной реакцией на них». Л. М. Дробижева в результате многочисленных социологических исследований, приходит к выводу, что «федерализм, в том числе тот, который называют этническим, помогает избежать открытых, в том числе насильственных, конфликтов».
Различные формы территориальной аккомодации этнических групп, заключающиеся в предоставлении регионам их концентрированного проживания определенных прав самоуправления (или территориальной автономии в широком смысле), встречаются в современных полиэтнических государствах весьма часто. Это могут быть как региональные автономные единицы, в которых учитываются этнические, языковые или культурные особенности населения (подобные тем, что существуют в Италии, Испании, Китае, ЮАР), так и «этнические» или «этнолингвистические» субъекты федеративных государств (например, провинции Квебек и Нунавут в Канаде, регионы и сообщества в Бельгии, лингвистические и этнические штаты в Индии, кантоны в Швейцарии и т. д.).
Как отмечает Т. Бенедиктер (Benedikter), наделение «этнических» территорий автономным статусом не препятствует интеграции национальных меньшинств в общество, напротив, может даже способствовать ей. Исследователи в то же время отмечают, что «вопрос о целесообразности признания в том или ином виде в государстве территориальной автономии национальных меньшинств следует решать в каждом конкретном случае с учетом множества факторов».
Дж. Коакли (Coakley) выделяет следующие факторы, которые обычно влияют на решение вопроса о предоставлении тому или иному «этническому» региону автономного статуса:
— тип этнической группы и ее культурные характеристики (собственная религия, образ жизни, отличающийся от образа жизни большинства населения, степень культурной близости с группой или группами, составляющими большинство населения страны);
— демографические характеристики: относительная и абсолютная численность этнической группы; темп, с которым изменяется доля данной группы в структуре населения; степень концентрации этнической группы в определенном географическом пространстве (чем больше этническая группа, чем быстрее происходит рост ее численности и чем выше ее концентрация на определенной территории, тем сложнее государству игнорировать ее притязания);
— «культурное разделение труда»: чем более высокое положение в обществе занимают представители той или иной этнической группы, тем большее влияние на государственные институты имеет данная группа в целом. Если же представители этнической группы имеют в основном невысокий социальный статус, они легче поддаются аккультурации и сближению с доминирующей группой и соответственно в меньшей степени нуждаются в аккомодации;
— традиции государства в вопросах признания коллективных прав, а также степень самостоятельности государства в международных отношениях и его подверженность давлению со стороны международного сообщества в вопросах защиты прав национальных меньшинств.
Дж. Мак-Гэрри (McGarry), Б. О’Лири (O’Leary) и Р. Симеон (Simeon) полагают, что территориальные способы аккомодации в большей степени применимы к концентрированно проживающим крупным и средним по численности этническим группам. По их мнению, чем больше численность этнической группы, тем с большей вероятностью она будет требовать не просто территориальной автономии, а участия в распределении власти на принципах федерализма.
Важно заметить, что если территория, на которой концентрированно проживает та или иная этническая группа, получает автономные права, то обратный процесс ее «деэтнизации» в современных условиях маловероятен (по крайней мере, если речь не идет об использовании принудительной ассимиляции, форсированной миграции и других методов, не совместимых с представлениями о демократическом управлении и правах человека).
В то же время угроза сецессии остается реальной главным образом для тех государств, которые не способны урегулировать возникающие межэтнические противоречия в рамках демократических правовых процедур. До настоящего времени ни одно из государств с развитыми демократическими институтами не испытало на себе утраты «этнических» территорий, наделенных автономным статусом.
Библиография
- Алебастрова И. А. Большинство и меньшинство в конституционном государстве: этнический аспект // Lex Russica. 2017. № 1.
2. Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
3. Добрынин Н. М. Российский федерализм. Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.
4. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Копенгаген, 1990 // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/elections/14304?download=true.
5. Комментарий Рабочей группы по меньшинствам к Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 22 марта 2005 г. E/CN.4/ Sub.2/AC.5/2005/2 // URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/G05/133/83/PDF/G0513383.pdf.
6. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 282.
7. Напсо М. Б. Актуальные проблемы реализации права на самоопределение в современных условиях // Журн. рос. права. 2016. № 10.
8. Подвинцев О. Б. Региональная идентичность в де-факто двунациональных субъектах РФ: конкурентный потенциал и попытки стимулирования // Идентичность как предмет политического анализа: сб. ст. по итогам науч.-практ. конф. / отв. ред. И. С. Семененко, Л. А. Фадеева. М., 2011.
9. Тишков В. А. Полиэтническое общество и государство: понимание и управление культурным разнообразием // Кризис мультикультурализма и проблемы национальной политики / под ред. М. Б. Погребинского, А. К. Толпыго. М., 2013.
10. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2006.
11. Этничность. Культура. Государственность. Проблемы этнического федерализма в XXI веке / под ред. М. С. Саликова. Екатеринбург, 2014.
12. Яковлев А. Ю. Эволюция религиозного терроризма в индийском штате Пенджаб // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2014. № 26.
13. Benedikter T. The World’s Modern Autonomy Systems. Bozen; Bolzano, 2009. P. 19-20.
14.Coakley J. The Resolution of Ethnic Conflict: Toward a Typology // International Political Science Review. 1992. Vol. 13. № 4. P. 352-354.
15. McGarry J, O’Leary B., Simeon R. Integration or Accommodation? The Enduring Debate in Conflict Regulation // Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation? P. 85-87.
Савицкий Петр Иванович, доктор юридических наук, профессор.
Мочалов Артур Николаевич, кандидат юридических наук, доцент.
