Консультативная процедура в рамках Венецианской Комиссии Совета Европы

13.08.201715:48147
Венецианская Комиссия Совета Европы_

 

(в сокращении)

Венецианская Комиссия Совета Европы (полное название – Европейская комиссия за демократию через право) является уникальным примером консультативного органа.

Венецианская Комиссия, обладая исключительно консультативной функцией, не навязывает принятие решений, но помогает увидеть в законодательных текстах (в основном в Конституциях) возможные неточности, а также положения, противоречащие нормам и принципам европейского конституционного наследия. Другими словами, работа Комиссии состоит в оценке той или иной нормы (чаще всего по просьбе самого государства) и в случае несовершенства норм государство принимает к сведению информацию и предпринимает адекватные меры. Учитывая особый характер своей сферы деятельности, Венецианская Комиссия действует как консультативный орган, основной задачей которого является соблюдение «правовых гарантий обеспечения демократии» (ст. 1 §1 Устава). Комиссия не является политическим органом, который бы оценивал ситуацию с политической точки зрения; Комиссия не является также судебной инстанцией, рассматривающей споры. Роль Комиссии – установление диалога со странами (представителями власти), а также укрепление демократических институтов с помощью правовых заключений. Венецианская Комиссия внесла существенный вклад в становление конституционно-правовой системы в «новых демократиях» («Новые демократии» – страны, перешедшие от коммунистического к демократическому режиму).

Разработка и принятие заключений субъекты, имеющие право инициировать заключение

Процедура разработки и принятия заключения содержится в Уставе и внутреннем Регламенте Венецианской Комиссии.
Общая схема такова: существуют особые субъекты, имеющие право инициировать разработку заключения, а также специальные правила консультативной процедуры. Прежде всего необходимо отметить, что субъекты консультативной процедуры достаточно разнообразны; более того, их число увеличилось после принятия нового (Пересмотренного) Устава Комиссии. Так, если в Уставе 1990 г. в качестве субъекта упоминается Парламентская Ассамблея, Генеральный Секретарь, а также любое государство-член Совета Европы (статья 2 §2 Устава 1990 г.), то в Уставе 2002 г. добавляются новые субъекты – Комитет Министров, Конгресс местных и региональных властей Европы, международные организации или структуры, участвующие в работе Комиссии (статья 3 §2 Устава 2002 г.).

Таким образом, число потенциальных субъектов консультативной процедуры увеличивается с трех до семи. Указанные семь субъектов можно разделить на четыре группы: государство, органы Совета Европы, международные организаций, структуры, участвующих в работе Комиссии. Представляется, что можно также установить некоторую связь между темами заключений и их инициаторами. Так, обычно государство просит дать заключение на акты, регулирующие деятельность конституционных судов, выборы, референдумы, политические партии и другие вопросы, имеющие, прежде всего, внутреннее значение. Что касается трех других возможных инициаторов заключения, то они обычно запрашивают заключение по вопросам международной значимости таким, например, как защита прав меньшинств, соответствие внутреннего законодательства международным стандартам и т.п.

Принципы и содержание консультативной процедуры

А) Инициирование заключения Комиссией этот принцип означает, что консультативная процедура начинается с момента подачи просьбы о заключении Комиссии по тому или иному вопросу.

Б) «Инквизиционный» характер консультативной процедуры относительно работы Венецианской Комиссии, «инквизиционный» характер консультативной процедуры (le caractère inquisitoire de la procédure consultative) означает, что если информация, предоставленная субъектом инициирования консультации, недостаточна, то Комиссия может сама собирать необходимые сведения. Данное полномочие следует из Меморандума Президента Венецианской Комиссии:

«Комиссия может потребовать у компетентных органов власти государства предоставить необходимую информацию по тому или иному законодательному акту и практике его применения. Следуя общему правилу, эта дополнительная информация может быть получена путем обсуждений на пленарных заседаниях Комиссии, а также ее подкомиссий с представителями государственной власти». Необходимо отметить, что подготовка заключений не является обязательной для Комиссии, поскольку, согласно ее Уставу, «в рамках своих полномочий Комиссия может давать свои заключения» (статья 3 §2).

Тем не менее на практике еще не было случаев отказа Комиссии от подготовки заключения. Объясняется это тем, что цель Венецианской Комиссии – это, в первую очередь, содействие развитию демократии; соответственно, отказ в заключении по вопросу даже только косвенно затрагивающие демократические ценности может быть расценен как противоречащий этой цели. Таким образом, даже если Устав не налагает обязанности для Комиссии подготавливать заключения de jure, то de facto предполагается, что Комиссия не может отказать государствам (или иным субъектам) в даче заключения.

«Инквизиционный» характер консультативной процедуры включает также регламентацию сроков подготовки заключения. Некоторые международные документы содержат конкретные сроки, либо просто «разумные» сроки, некоторые уполномочивают инициаторов заключения определить срок подготовки заключения. Документы, регулирующие деятельность Венецианской Комиссии, вообще не содержат упоминания о каких- либо сроках. На практике сроки подготовки заключения зависят от рассматриваемого вопроса.

 

С) Принцип распространения заключений (le principe de la diffusion d’avis) означает тот или иной способ его сообщения заинтересованным сторонам и, в первую очередь, инициировавшим его субъектам. Ни Устав Венецианской комиссии, ни ее внутренний Регламент не содержат специальных указаний на данный принцип, но который тем не менее всегда применяется на практике.

D) Принцип независимости экспертов согласно п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 Устава Венецианской комиссии. «Европейская Комиссия за демократию через право является независимым консультативным органом… Комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям».

Этапы консультативной процедуры

Первым этапом в работе Венецианской Комиссии является выбор вопросов, по которым будут подготовлены заключения. Из всех аспектов члены Комиссии должны выбрать не более трех-четырех на один год, из-за ограниченности во времени и необходимости провести глубокий анализ данных вопросов. Комиссия сосредотачивает свое внимание, как правило, на вопросах наиболее значимых для развития демократии. Эти аспекты, однако, должны быть разноплановыми и отражать составляющие правового государства: выборы в законодательные органы, многопартийность, независимость судебной системы, гражданские права, конституционное правосудие, контроль законности действий и полномочий государственной власти, местную демократию. Вопросы для будущих заключений выбираются на пленарной сессии на основе предложений либо членов Комиссии, либо международной организации, либо другого субъекта, указанного в Уставе (ст. 3 §2 Устава).

Выбрав вопрос, члены Комиссии решают, какой из подкомиссий этот вопрос будет передан для детального изучения. В настоящее время существует 13 подкомиссий (сейчас рассматривается вопрос о сокращении их числа) по следующим вопросам: конституционное правосудие, федеральное и региональное государственное устройство, международное право, защита меньшинств, конституционная реформа, демократические институты, комитет по управлению УниДем, Южная Африка, Средиземноморский бассейн, административные и бюджетные вопросы, Юго-Восточная Европы, Латинская Америка, Комитет по этике (ранее в рамках Венецианской комиссии действовали и другие подкомиссии по следующим вопросам: взаимовлияние внутреннего и международного права, исключительные полномочия правительства, правовое государство и переход к рыночной экономике, task force (специальная подкомиссия по изучению отдельных вопросов)).

Следующим этапом является сравнительное изучение применимого законодательства, когда компетентная подкомиссия назначает одного или двух докладчиков, которые изучают состояние законодательства или практики на данном этапе. Докладчики могут послать вопросник (или исследование) в Комиссию, составленный институтом или центром документации, с которыми Комиссия сотрудничает. Такие центры могут предложить помощь своих сотрудников, являющиеся обычно специалистами по внутреннему или международному праву, в качестве консультантов.

Подобное сотрудничество предусмотрено Уставом Комиссии: «1. Комиссия может, если считает это необходимым, прибегать к помощи консультантов. 2. Комиссия может также в случае необходимости проводить слушания и приглашать участвовать в своей работе любого специалиста или неправительственную организацию, действующих в области компетенций Комиссии и способных помочь Комиссии в достижении ее целей» (ст. 5 Устава). Собрав, таким образом, информацию, докладчик (-и) представляет промежуточный доклад Комиссии и предлагает предпринять какие- либо действия.

Следующим этапом является выявление проблемы и начало диалога с властями. Изучив отчет и предложения докладчика (-ов), Комиссия решает вопрос о необходимости затребования у властей дополнительной информации на правовой акт либо на практику по обсуждаемому вопросу.

Как правило, Комиссия получает эту информацию во время пленарного заседания, в котором принимает участие подкомиссия и представители государства. Другим способом является обмен мнениями с представителями государства или с любыми другими заинтересованными лицами; для этого докладчик(и) может нанести официальный визит в эту страну.

Проделав указанную работу, подкомиссия представляет окончательный доклад, содержащий резюме юридических норм и практики исследуемого вопроса, описание пробелов и недочетов, а также предложения Комиссии в форме рекомендаций. Принятый на пленарном заседании доклад передается уставным органам Совета Европы и Генеральному Секретарю. Далее Комиссия может принять решение о полном или частичном опубликовании заключения.

Таким образом, заключения консультативных органов международных организаций, в данном случае, Венецианской Комиссии Совета Европы, занимают определенное место в системе актов международных организаций. Заключения не являются обязательными для выполнения, но зачастую играют значительную роль, поскольку содержат полезные рекомендации; кроме того, следование заключениям может способствовать повышению политического рейтинга на международной арене.

М.А. ЛИМОННИКОВА, соискатель МГИМО (У)

 

Редакция AVDET

Автор: Редакция AVDET

Редакция AVDET