К проблеме ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах»

11.03.201816:13260

 

В сокращении

Вокруг Конвенции №169 развернулись основные дискуссии. Большая часть участников споров на научных конференциях, встречах исследователей с привлечением международных экспертов, круглых столах столичных чиновников и представителей регионов видела основную проблему, а точнее препятствие для ратификации этой Конвенции в разделе о земле, требующем признания за коренными этносами права собственности на земли, которые они традиционно занимают.

Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах [Конвенция 169]

Принята 27 июня 1989 года Генеральной конференцией Международной организации труда на ее семьдесят шестой сессии.

Статья 1

  1. Настоящая Конвенция распространяется:
  2. a) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями, или традициями, или специальным законодательством;
  3. b) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты.
  4. Указание самих народов на их принадлежность к числу коренных или ведущих племенной образ жизни рассматривается как основополагающий критерий для определения групп, на которые распространяются положения настоящей Конвенции.
  5. Использование термина «народы» в настоящей Конвенции не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом.

По-нашему же мнению, основной вопрос для нашей российской действительности состоит в другом: как найти в русском языке понятие, адекватное термину «индигенные народы» (indigenous, les populations aborigenes). Вариант «коренные» – не только неточен, но и вносит ненужную сумятицу в национальные споры, как определять аборигенные этносы (индигенные народы) в нашей стране, даже имея критерии Конвенции №169 (ст. 1); следует ли отказаться от количественного критерия, применявшегося традиционно с 1926 г. к коренным малочисленным народам Севера. Приоритетность этих вопросов мы пытаемся доказать, подробно исследовав соответствие положений Конвенции №169 нашим законам и практике в докладе, подготовленном к парламентским слушаниям по проблеме ратификации данной Конвенции. Часть этого доклада, относящуюся, на наш взгляд, к дискуссии вокруг обсуждаемого проекта закона об основах правового статуса коренных народов Севера, мы предлагаем читателю, так как он пытается решить не только проблемы, «представляющие большой научный интерес для этнографии», как пишут авторы, но и является основой нашей российской цивилизованной модели взаимозависимого развития народов. Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» была принята в июне 1989 г. в порядке пересмотра ранее действовавшей Конвенции МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах». Пересмотр Конвенции 1957 г. был осуществлен в соответствии с решением Административного Совета Международного Бюро Труда и Совещания экспертов, которые пришли к выводу, что подход Конвенции № 107, направленный на интеграцию коренного населения в жизнь соответствующих стран, не отражает современный образ мышления и не позволяет коренным и другим народам, ведущим племенной образ жизни, контролировать собственное экономическое, социальное и культурное развитие.

Зачем же нам нужна ратификация этой Конвенции и какие народы подпадают под ее действие?

В июне 1989 г. в порядке пересмотра Конвенции № 107 на 76-й сессии Генеральной конференции Международной организации труда была принята Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Приводимые в Конвенциях №107 и 169 нормы выработаны совместно с ООН, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО), Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ).

Небольшой экскурс в историю показывает, что, решая свойственные ей проблемы труда и занятости, в данном случае аборигенов  МОТ логически вышла на общий свод их прав и обязанностей по отношению к ним народов, на чьей государственной территории они оказались. Основополагающим критерием для определения этнических групп, относящихся к коренным или ведущим племенной образ жизни народам, является их самоопределение как аборигенов. В понимании наших специалистов это прежде всего народы a priori малой (меньшей, часто значительно, чем титульный народ) численности, проживающие на данной территории изначально по сравнению с более поздними переселенцами, в экономическом отношении ведущие менее развитое хозяйство по сравнению с пришлым населением; их правовое положение в значительной мере регулируется их собственными обычаями и традициями. Согласно проекту Основ законодательства Российской Федерации о правовом статусе малочисленных коренных (аборигенных) народов России (1994 г.) в России к ним относят этнические общности, численность которых не превышает 50 тыс. человек, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад своей жизни и осознающие себя как самостоятельный народ. В Российской Федерации к малочисленным аборигенным народам специалистами Института этнологии и антропологии Российской академии наук и Министерства по делам национальностей и региональной политики России предварительно отнесен 61 этнос с общей численностью немногим более 426 тыс. человек (0,3% всего населения Российской Федерации). Из них 6 народов расселены на территории Европейской части России, 22 народа – на Северном Кавказе. На Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке – 33 народа; прежде всего это малочисленные народы Севера, выделение которых в 1926 г. проводилось по следующим критериям: малая численность, особый характер традиционных занятий, связанные с традиционным хозяйством особенности быта (кочевание), низкий уровень социально-экономического развития. По переписи 1989 г. в России насчитывалось 26 народов Севера общей численностью 181,5 тыс. человек, в том числе лишь 1 насчитывает более 30 тыс. человек, 2 – более 20 тыс. В то же время 4 народа – по 500–1000 человек, 2 – менее 500. В 1993 г. в число малочисленных народов Севера включены тувинцы-тоджинцы, шорцы, телеуты, кумандинцы общей численностью около 20 тыс. человек. Дискутируется вопрос о сойотах, теленгитах, телесах, других этнонациональных группах, что во многом связано с социально-экономическими льготами, распространяемыми на лиц, принадлежащих к народам Севера.

Так о каких же народах идет речь в Конвенции №169 и к каким народам России относить ее действие?

Это далеко не праздный, а даже «коренной» вопрос коренных народов, способный накалить ситуацию после ратификации. Уже сейчас специалисты ведомств, например, Министерства экономики, заявляют о том, что коренными являются 80% и более населения Российской Федерации; как ни странно, это бездоказательное мнение поддерживают и многие исследователи.

 

Понятие «коренные народы (people), или народы, ведущие племенной образ жизни», в соответствии с нормами ООН применяется по отношению к народам, не имеющим своих собственных государственно-национальных образований и ведущим племенной (tribal) или полуплеменной (semi-tribal) образ жизни; кроме того, правовое положение этих народов регулируется прежде всего собственными традициями, обычаями или особым законодательством. К таким народам в новейших документах и публикациях ООН применяется только термин indigenous peoples (туземное, местное население), который чаще всего на русский язык в документах ООН переводится как коренные народы, а в научных и официальных российских публикациях как коренные малочисленные народы, хотя более точен термин «исконное (врожденное) население» или «аборигенные этносы». Специальные справочники нашей страны, к сожалению, трактуют понятие «аборигены» как синонимическое «автохтонному», «коренному».

После второй мировой войны термин «население (population), ведущее племенной образ жизни», стал относиться только к туземному населению территории, не относящейся к метрополии (1947 г.). Конвенция №107 (1957) о защите и интеграции коренного населения разъясняла, что речь идет о населении, ведущем племенной или полуплеменной образ жизни и находящемся на менее высокой социально-экономической стадии развития по сравнению с остальным населением страны, к коренному (indigenous) оно может относиться в связи с тем, что его предки населяли страну или географическую область до ее завоевания, или колонизации. В международных документах применяется также термин native, означавший уроженца данной местности или туземца. В то же время он весьма неоднозначен.

В русском тексте Конвенции №169 (1989 г.), пересмотревшей предыдущие акты, содержится не совсем адекватный английскому indigenous перевод «коренные народы». Нужен не только адекватный русский перевод индигенных народов, но также простая и ясная система критериев их выделения. Наиболее подходящее определение искомого понятия дается Британской энциклопедией для понятия аборигенов (aborigines).

Обязательства страны как члена МОТ, накладываемые условиями ратификации Конвенции. В документах ООН и МОТ было признано наличие состояния сегрегации по отношению к племенным народам; в национальных программах землеустройства предлагалось учесть возможный прирост населения; обучение детей должно вестись на родном языке, а если это невозможно, на наиболее распространенном в той этнической группе, к которой они принадлежат.

Основная проблема ратификации Конвенции №169 состоит в том, что в отношении ратификаций конвенций о труде устав МОТ считает неприемлемой ратификацию с оговорками, она должна приниматься в целом. Кроме того, страна обязуется представлять ежегодные доклады Международному бюро труда по принятым мерам применения Конвенции, а в случае несоответствия законодательства страны международным правовым нормам применяются эти международные нормы. Правительственные органы, ответственные за вопросы, охватываемые Конвенцией, обеспечивают средства, необходимые для должного выполнения возложенных на них функций.

Одним из ведущих факторов, определяющих условия ратификации Конвенции, являются принципы землепользования коренного населения. Первостепенного внимания требуют положения раздела II Конвенции № 169 о земле, ст. 14 и 15, и прежде всего возможность толкования понятия права на землю (собственность и владение), которую занимают коренные народы.

За коренными народами признаются права собственности и владения на землю, «а в случае необходимости применяются меры, гарантирующие права пользования землями для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности». Особо следует подчеркнуть, что для определения границ земель, традиционно занимаемых коренными народами, и эффективной охраны их прав на собственность и владение меры принимаются национальным правительством, а споры по поводу земли разрешаются в рамках общегосударственного законодательства, что таким образом никак не нарушает суверенитета страны и принятых в ней правовых норм. Право владения народов землей не противоречит конституционным нормам Российской Федерации и записано в ст. 9 Конституции РФ. Крайне взвешенного и ответственного отношения требуют вопросы введения права собственности на природные ресурсы.

Наиболее сложен вопрос по отношению к народам Кавказа. Он требует не только взвешенного подхода на фоне общей национальной напряженности и вооруженных конфликтов, но и решения первичного вопроса: какие народы подпадают под действие Конвенции. Уже сейчас вопрос права на землю ставится кавказскими народами как коренными для данных территорий, но не в отношении критериев по уровню общественного развития, обозначенных в ст. 1 Конвенции применительно к «индигенным» народам. Ни в коей мере никто бы не хотел подтолкнуть этническое противостояние на Северном Кавказе принятием Конвенции без тщательной и научно обоснованной подготовки требующихся решений правительства и законодательных актов.

А. А. ТКАЧЕНКО, А. В. КОРЮХИНА

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции

Подписывайтесь на наши страницы в соцсетях FacebookВконтакте, ОдноклассникиInstagram, а также на канал в Telegram и будьте в курсе самых актуальных и интересных новостей.

 

Редакция AVDET

Автор: Редакция AVDET

Редакция AVDET